Opinião Pública x Política Pública

texto resumo, com adaptações.

A Dialética da Opinião Pública:
efeitos recíprocos da política pública e da opinião pública
em sociedades democráticas contemporâneas

Resumo

Este artigo analisa o papel desempenhado pela opinião pública em cada estágio do processo de elaboração de políticas públicas. Através da desagregação desse processo em uma seqüência de etapas, ele revela se e quando a opinião pública o afeta, e onde ele dá  significância a outras influências. Como conclusão, o artigo sublinha a natureza dialética da relação entre opinião pública e políticas públicas.

Palavras-chave: opinião pública, políticas públicas, processo de elaboração de políticas, governança.

O modelo mais simples das relações existentes entre a opinião pública e a formação de políticas públicas é o que concebe o governo simplesmente como uma máquina de formação de políticas – processando diretamente os sentimentos populares em decisões de política pública e estratégias de implementação.

Primeiro, como os pensadores clássicos observaram há muito tempo, supõe-se que a opinião pública tem um caráter concreto, quase permanente, que pode ser agregado com facilidade em posições políticas coerentes. A partir de pelo menos de Rousseau, porém, sublinharam a natureza vaga, abstrata e transitória da opinião pública, e também as dificuldades de agregar o murmúrio da vontade coletiva, como dizia Rousseau, em prescrições políticas universalmente endossadas.    E muitos pesquisadores nas áreas de opinião e políticas públicas observaram a maneira como essas dificuldades se multiplicam à medida em que as questões científicas, assim como as complexas questões legais, vieram a dominar a formação de políticas nas sociedades contemporâneas, aumentando o divórcio entre os discursos sobre políticas e a opinião pública.

Este é, porém, apenas o primeiro dos principais problemas lógicos e empíricos encontrados pelas teorias da relação direta  da representação democrática

De um lado, o modelo atribui muito pouca autonomia aos governos, Numerosos estudos salientaram a natureza complexa da construção de políticas e as múltiplas interpretações concorrentes da realidade social e as respostas políticas potenciais a questões sociais que os governos enfrentam ao contemplar a ação.   Outros ainda sublinham a complexa natureza dos processos de tomada de decisão pelo governo que não se adéquam às simples formulações do modelo da relação linear. Finalmente, o modelo também considera não problemáticas as várias ligações que existem entre a execução da política e a publicação de decisões políticas e pronunciamentos.

O conhecido modelo do ciclo de atenção às questões de Anthony Downs é um bom exemplo de um modelo de relação linear que leva em consideração a natureza vaga e transitória da opinião pública em questões sobre políticas específicas. Do modo como aparece em seu artigo de 1972 sobre a formação de políticas sobre o meio-ambiente, na visão de Downs, a formação de políticas públicas em muitas áreas da vida social tende a girar em torno de questões específicas que  capturam momentaneamente a atenção pública, resultando em demandas por ação governamental. Entretanto, ele reconheceu explicitamente e adicionou ao modelo a noção de que esses problemas desapareceriam de vista à medida que sua complexidade ou intratabilidade fossem percebidas.   Em suas palavras:

…  a atenção do público raramente permanece firmemente focada sobre qualquer questão doméstica por muito tempo – mesmo quando envolve um problema de importância crucial para a sociedade.   Em vez disso, um “ciclo de atenção a questões” sistemático parece influenciar fortemente as atitudes e comportamento do público em relação à maioria dos problemas domésticos centrais. Cada um desses problemas repentinamente surge como predominante, assim permanece por algum tempo e então – ainda que não resolvido – gradualmente desaparece do centro da atenção pública

A idéia de um ciclo sistemático de atenção a questões na formação de decisões políticas ganhou muita atenção nos anos seguintes e o trabalho de Downs é freqüentemente citado como modelo de explicação das ligações entre a opinião pública e a política pública.

Uma conclusão razoável com base na discussão acima é que quaisquer que sejam os efeitos da opinião pública sobre as políticas, eles não são diretos.   Como muitos estudiosos dessa relação observaram, isso abre diversas possibilidades. Uma é que a opinião pública não tem qualquer efeito, possibilidade descartada pelos muitos estudos empíricos que encontraram certa correspondência geral entre o comportamento dos formadores de políticas públicas e a opinião pública em certos tipos de questões.  Uma segunda possibilidade, discutida na próxima seção, é que, em vez de afetar diretamente a formação de políticas, a opinião pública se constitui em um dos elementos das “condições de fundo”, ou ambiente, em que o processo político se desdobra.  Uma terceira possibilidade, discutida mais adiante, é que a  relação existente entre a opinião e as políticas não é de fato linear, mas dialética, no sentido de que não apenas a opinião afeta as políticas, mas também estas afetam aquela.

Um modo de aproximar a questão da natureza indireta dos efeitos da opinião sobre as políticas é examinar mais detalhadamente o papel desempenhado pela opinião pública em cada etapa do processo de formação de políticas. Ao desagregar a formação de políticas em uma seqüência de etapas ou estágios discretos podemos discernir exatamente se e quando a opinião pública afeta a formação de políticas e onde tem menos significação que outros fatores.
o processamento das políticas pode ser quebrado em etapas discretas em que um problema é identificado pelo governo, soluções são propostas, alguma solução é escolhida e depois implementada, e os resultados são monitorados para assegurar que o problema foi corrigido ou resolvido.   Neste modelo, a  construção da agenda se refere ao processo pelo qual os problemas chegam à atenção do governo; a formulação de políticas se refere ao processo pelo qual as opções por políticas são desenvolvidas dentro do governo; a  tomada de decisões se refere ao processo pelo qual os governos adotam um curso particular de ação ou não ação; a implementação de políticas se refere ao processo pelo qual os governos põem as políticas em execução; e a avaliação de políticas se refere aos processos pelos quais os resultados das políticas são monitorados pelos atores estatais e societais, e cujo resultado pode ser a reformulação dos problemas e soluções.
Este modelo dos ciclos das políticas facilita o entendimento da formação de políticas públicas quebrando a complexidade do processo em qualquer quantidade de etapas e sub-etapas, cada uma das quais pode ser estudada isoladamente. Isso auxilia a construção de teorias, ao permitir muitos estudos de caso e também estudos comparativos de diferentes etapas.  Permite também o exame do papel de vários atores e instituições no processo – inclusive da opinião pública.

Diversos atores políticos representam o público no processo de formação de políticas. No sentido mais geral, o público é tratado como uma entidade amorfa e passiva, cujo pulso é medido por pesquisas atitudinais. Tipicamente, o público difuso serve apenas como barômetro no processo político, e apenas grupos organizados do público fazem pressão por certos objetivos políticos.

O melhor barômetro da opinião pública é obviamente a pesquisa de opinião pública.  Mas ela não é, em si mesma, um ator no processo.   As pesquisas geram informação que pode ser utilizada por outros atores, sejam eles representantes do governo, de interesses sociais ou outros.   Esse nível baixo de envolvimento público na construção da agenda, porém, pode subir em campanhas de redação de cartas e petições, formação de grupos de trabalho sobre  questões específicas, mobilização de piquetes e protestos e outras formas de  “desobediência” civil pacífica ou violenta. Cidadãos individuais também podem expressar ao governo suas preocupações e opiniões através de vários procedimentos que facilitam e complementam os processos políticos estabelecidos. Esses procedimentos vão desde a pressão sobre representantes eleitos até a participação em corpos consultivos ou conselhos especializados. as embora os formuladores de políticas estejam em geral interessados nas percepções difusas do público mais amplo, e devam levar a sério os atos de desobediência civil, essas expressões do interesse público tendem a ser pontuais, ad hoc e idiossincráticas.   O que não quer dizer que sejam ineficazes, porque freqüentemente capturam a atenção dos meios de comunicação e podem ser centrais para atrair a atenção política para uma questão.

Fonte: Michael Howlett ,Departamento de Ciência Política Simon Fraser University – Canadá

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